Koronawirus i wybory. RPO skarży do sądu decyzję premiera o zleceniu Poczcie Polskiej przygotowania wyborów. Chce jej wstrzymania

Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi, by Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie uproszczonym stwierdził  nieważność decyzji Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2020 r. Polecała ona Poczcie Polskiej realizację działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19 -polegających na podjęciu i realizacji czynności niezbędnych do przygotowania przeprowadzenia wyborów powszechnych na Prezydenta RP w 2020 r. w trybie korespondencyjnym. Na tej podstawie Poczta wystąpiła do władz samorządowych o przekazanie jej  spisów wyborów.

Decyzji tej RPO zarzuca:

• brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa, polegające na poleceniu Poczcie Polskiej S.A. realizacji zadania, które w dniu jej wydania nie leżało w sferze zadań operatora publicznego. Przepisy ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy  powierzają je odpowiednio komisarzowi wyborczemu, urzędnikowi wyborczemu, a także Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu oraz Inspekcji Sanitarnej w przypadku osób poddanych kwarantannie;

• naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy,  tj. przepisów ustawy „antykoronawirusowej” z 2 marca 2020 r., przez uznanie, że polecenie przekazania Poczcie Polskiej S.A. spisu wszystkich wyborców wyczerpuje przesłankę zapobiegania COVID-19.

16 kwietnia 2020 r. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 11 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2a i 3 ustawy z  2 marca 2020 r.  polecił Poczcie Polskiej  realizację działań w celu przeciwdziałania COVID-19, polegających na podjęciu i realizacji niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej w 2020 r., w trybie korespondencyjnym. Chodziło m.in. o przygotowanie struktury organizacyjnej, zapewnienie niezbędnej infrastruktury oraz pozyskanie koniecznych zasobów materialnych kadrowych. Decyzję zamieszczono  na stronach internetowych samorządów terytorialnych 23 kwietnia 2020 r. - wraz z pismem Poczty Polskiej zobowiązującym samorządy do przekazania jej spisu wyborców.

Rzecznik podejmuje sprawy, w których dochodzi do naruszeń ze strony organów władzy publicznej praw i wolności A ta sprawa stwarza zagrożenie dla praw znaczącej większości polskich obywateli mających czynne prawo wyborcze.

Konieczność zapewnienia obywatelom bezpiecznego i zgodnego z normami konstytucyjnymi głosowania w wyborach prezydenckich w czasie  pandemii SARS-CoV-2 - a także monitorowanie działań władz w związku z wyborami - mają fundamentalne znaczenie dla właściwego funkcjonowania demokratycznego państwa i ochrony praw obywatelskich. Decyzja Prezesa Rady Ministrów narusza zaś rażąco porządek prawny i wpływa negatywnie na prawa obywatelskie.

Dlatego Rzecznik - stojąc na straży praw i wolności obywatelskich -  postanowił skorzystać z przysługujących mu uprawnień i zaskarżyć decyzję premiera.

Uzasadnienie zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa

W stanie prawnym obowiązującym 16 kwietnia 2020 r. Poczta Polska S.A. nie mogła realizować zadań publicznych związanych z organizacją wyborów korespondencyjnych na urząd Prezydenta RP w zakresie i w sposób wskazany w decyzji Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia br.

Tego dnia obowiązywał rozdział 6a ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, w którym przewidziano szczególne prawo niektórych wyborców (wyborców z niepełnosprawnościami, wyborców przebywających w obowiązkowej kwarantannie, izolacji, izolacji domowej oraz wyborców, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 60. rok życia) do głosowania korespondencyjnego. Zastosowanie tych przepisów zostało w okresie stanu epidemii wykluczone na mocy art. 102 pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Co-2. Weszła ona w życie 18 kwietnia 2020 r. - czyli dwa dni po decyzji premiera. 

Nawet gdyby uznać, że w dacie wydania decyzji istniała fragmentaryczna podstawa prawna do wydania polecenia Poczcie Polskiej S.A. rozpoczęcia przygotowań do przeprowadzenia wyborów Prezydenta RP w trybie korespondencyjnym - w odniesieniu do wyborców uprawnionych do takiej formy głosowania na podstawie Kodeksu wyborczego -  to polecenie to miałoby zastosowanie jedynie do wąskiego grona podmiotów. Kodeks wyborczy wszystkie czynności organizacyjne zastrzegł do kompetencji urzędników wyborczych oraz komisji wyborczych. Operator pocztowy pełni w tym zakresie wyłącznie zadania techniczne, związane z dostarczeniem zaadresowanej już wcześniej przesyłki, pozostające w granicach realizacji jego zwykłych usług pocztowych.

Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej przeprowadzają Państwowa Komisja Wyborcza, okręgowe komisje wyborcze i obwodowe komisje wyborcze. 

Poczta Polska S.A., na podstawie zaskarżonej decyzji nie może wykonywać żadnych zadań związanych z powszechnymi wyborami korespondencyjnymi Prezydenta RP, gdyż brak jest podstawy prawnej dla tego typu działań. Nie może być za nią uznana ustawa z 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. – jest ona dopiero rozpatrywana przez Senat.

Organ stosujący prawo musi działać na podstawie prawa już obowiązującego, a nie  namiastki tego prawa, jaką stanowi ustawa - co prawda uchwalona przez Sejm, ale będąca w dalszym ciągu przedmiotem prac legislacyjnych Senatu. Porządek prawny nie przewiduje zatem możliwości wydania decyzji administracyjnej w oparciu o spodziewaną, na wskutek dokonywanych kalkulacji politycznych, podstawę prawną, która może (lecz nie musi) stać się elementem systemu prawnego. Organy władzy publicznej nie mogą też wydawać decyzji administracyjnych w oparciu jedynie o oczekiwane kompetencje, które dany organ może ewentualnie uzyskać.

Wynika z tego, że Prezes Rady Ministrów wydał decyzję administracyjną z rażącym naruszeniem prawa. W dacie jej wydania nie istniała podstawa prawna do polecenia Poczcie Polskiej S.A. podjęcia przygotowania do zorganizowania wyborów Prezydenta RP w powszechnym trybie korespondencyjnym z uwagi na stan epidemii.

Polecenie zobowiązało Pocztę Polską S.A. do przejęcia kompetencji zastrzeżonych dla innych organów władzy publicznej, tj. wymienionych w Kodeksie wyborczym jako  właściwych do przygotowana wyborów. Powoduje to, że decyzja rażąco naruszyła prawo i była dla Poczty Polskiej S.A. niewykonalna już w chwili jej wydania.

Przeprowadzenie wyborów wiąże się m.in. z przetwarzaniem danych osobowych wyborców. Takie działania muszą być oparte na wyraźnej i precyzyjnej podstawie ustawowej (art. 51 Konstytucji). Za rażąco niezgodne w tymi standardami należy uznać zlecenie podjęcia i realizacji działań, obejmujących w ramach organizacji wyborów przetwarzanie danych osobowych wyborców, w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów, zawierającej polecenie skierowane do spółki akcyjnej.

Uzasadnienie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy

Ustawa z 2 marca 2020 r. przewiduje możliwość wydawania m.in. przez premiera indywidualnych poleceń jednostkom samorządu terytorialnego, państwowym osobom prawnym czy przedsiębiorcom państwowym. Mogą one być wydawane wyłącznie „w związku z przeciwdziałaniem COVID-19”.

W ocenie RPO polecenie Poczcie Polskiej rozpoczęcia przygotowań do wyborów nie wyczerpuje przesłanki zapobiegania epidemii. Przepisy prawa nie przewidują bowiem ani powszechnego, ani ograniczonego głosowania korespondencyjnego w wyborach Prezydenta RP. Polecenie to nie może więc być podstawą podjęcia żadnych działań przez Pocztę Polską.

Sam fakt wprowadzenia wielu ograniczeń związanych z przeciwdziałaniem rozprzestrzeniania się koronawirusa nie oznacza jeszcze, że organy władzy publicznej mogą w sposób dowolny interpretować przepisy powszechnie obowiązującego prawa i wydawać decyzje administracyjne bez podstawy prawnej i bez zbadania czy zaszły do tego  przesłanki ustawowe. Takie działanie organów władzy publicznej narusza w sposób istotny zasadę zaufania obywateli do państwa. Przyczynia się też do powstania chaosu prawnego w sferze publicznej i systemie prawa A to wpływa niekorzystnie na prawa obywateli oraz funkcjonowanie państwa.

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji

Rzecznik wnosi o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Utrzymywanie stanu, w którym Prezes Rady Ministrów wydaje polecenia zobowiązujące inne podmioty do realizacji zadań, które zostały zastrzeżone dla innych organów publicznych (w związku z rolą przyznaną im w procesie wyborczym), prowadzi do podważenia fundamentów państwa prawa i zasad rządzących procesem wyborczym. Próba obejścia przepisów ustawowych poprzez akt administracyjny może zmierzać do wytworzenia nowego standardu., niezgodnego z obowiązującym prawem.

Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest poważna i realna obawa, że – wobec jej wykonywania – dojdzie do trwałej  zmiany rzeczywistości z poważnym uszczerbkiem dla konstytucyjnych praw obywatelskich. Może to w sposób nieodwracalny zmienić bowiem dotychczasowe zasady przeprowadzania wyborów. Ewentualne wykonanie tej decyzji w sposób zasadniczy może zaś wpłynąć na prawną ocenę ważności wyborów.

Z wnioskiem o wystąpienie o wstrzymanie wykonania decyzji zwrócił się do RPO Związek Miast Polskich.

Łukasz Starzewski