Reguły wyborów do Parlamentu Europejskiego

Po wyborach europejskich powinna nastąpić mniej więcej roczna przerwa – do wyborów prezydenckich w lecie 2025
roku, które zamkną aktualny cykl wyborczy. Kolejna przerwa – do następnych wyborów parlamentarnych,
jeśli nie wydarzy się nic nadzwyczajnego, powinna potrwać już ponad dwa lata.
Na wybory europejskie – podobnie jak na wcześniejsze wybory samorządowe – można patrzeć jak
na jeszcze jeden sprawdzian dla poszczególnych partii i koalicji politycznych na poziomie krajowym,
niejako weryfikujący – potwierdzający bądź kwestionujący – werdykt wyborców z otwierających cykl
wyborów październikowych. Tyle że taka ich rola ma charakter jedynie akcydentalny, wtórny do ich
istotnego celu: obsady miejsc w Parlamencie Europejskim i w konsekwencji decydowania o kierunkach
polityki prowadzonej na poziomie całej Wspólnoty. Inny niż w przypadku wyborów do Sejmu i Senatu,
inny niż w przypadku wyborów samorządowych cel eurowyborów wymusza niejako odmienność
części szczegółowych, odnoszących się do nich rozwiązań prawa wyborczego. Tej właśnie specyfice
wyborów do Parlamentu Europejskiego poświęcone jest poniższe opracowanie.
Reguły rządzące wyborami parlamentarnymi, samorządowymi, prezydenckimi jak i europejskimi zapisane
są od 2011 roku w tej samej ustawie, Kodeksie Wyborczym, który zastąpił wcześniejsze odrębne
ordynacje wyborcze: do Sejmu i Senatu z 2001 roku, do Parlamentu Europejskiego z roku 2004, do
rad gmin, powiatów i sejmików województw z 2002 roku oraz ustawy o wyborze Prezydenta z 1990
roku oraz o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta z 2002 roku. Połączenie
materii dotyczącej różnych elekcji w jednej ustawie dało szansę na ujednolicenie analogicznych
przepisów i uniknięcie zbędnej redundancji przepisów; szansę wprawdzie tylko częściowo wykorzystaną
(np. w odniesieniu do przepisów dotyczących obwodów głosowania, administracji i organów
Fundacja im. Stefana Batorego
2
wyborczych czy części przepisów o finansowaniu kampanii), gdyż pozostał w Kodeksie Wyborczym
szereg przepisów przeniesionych z wcześniejszych ustaw wyborczych i osobno zapisanych w rozdziałach
dotyczących różnych wyborów, regulujących te same kwestie w bardzo podobny sposób (np.
metody proporcjonalnego podziału mandatów, zasady podziału mandatów między okręgi wyborcze).
Ale, mimo pewnej niekonsekwencji ustawodawcy, objęcie wszystkich wyborów jedną ustawą ułatwia
spojrzenie na rządzące nimi reguły jako na połączenie rozwiązań wspólnych dla całego systemu ze
specyficznymi dla danej elekcji.
Specyfika wyborów do Parlamentu Europejskiego wynika po części z faktu, że pewne rozwiązania systemu
narzucone są przez prawo unijne, choć w przypadku Polski nie wiąże się to z większymi odstępstwami
od reguł stosowanych w innych wyborach. Regulacje unijne dość ściśle określają termin
wyborów (konkretne cztery dni od czwartku do niedzieli, ale głosowanie w niedzielę i tak jest standardem
w Polsce). Prawo unijne wymaga, by wybory do Parlamentu Europejskiego były wyborami
proporcjonalnymi – co również jest zgodne z polską praktyką wyborów do Sejmu (ale np. we Francji
narzuca stosowanie zasadniczo innych reguł w wyborach krajowych i do PE). Wreszcie, prawo unijne
wymaga, by zarówno bierne, jak i czynne prawa wyborcze mieli w każdym państwie zamieszkali w nim
obywatele pozostałych państw Wspólnoty – ale nawet tę zasadę, skądinąd naturalną w przypadku
wyborów do PE, stosuje się w Polsce także do wyborów do rad gmin (a w zakresie czynnego prawa
wyborczego także wyborów pozostałych organów samorządowych).
Kto wybiera i gdzie się głosuje?
Czynne prawo wyborcze (prawo do głosowania) mają w wyborach do Parlamentu Europejskiego osoby
pełnoletnie, będące obywatelami polskimi bądź zamieszkałymi w Polsce obywatelami innego kraju
unijnego, z wyjątkiem osób ubezwłasnowolnionych lub pozbawionych praw publicznych.
Zdecydowana większość wyborców przebywających w Polsce głosować będzie w tych samych lokalach
wyborczych, co w wyborach parlamentarnych i samorządowych, właściwych ze względu na ich miejsce
zamieszkania. W wyborach do Parlamentu Europejskiego wyborcy mają takie same możliwości
głosowania poza miejscem zamieszkania, jak w przypadku wyborów do Sejmu – a więc albo można
głosować „na zaświadczenie o prawie do głosowania” (osoba, która wystąpi o taki dokument może
głosować w dowolnym lokalu wyborczym), lub wnioskując o „zmianę miejsca głosowania”, a więc o dopisanie
do spisu wyborców w obwodzie innymi, niż wynikający z adresu zameldowania. Możliwości
głosowania korespondencyjnego lub przez pełnomocnika są również takie same jak w ostatnich wyborach
do Sejmu oraz samorządowych – a więc wciąż jeszcze prawo takie mają jedynie wyborcy niepełnosprawni
lub w wieku ponad 60 lat.
Jeśli chodzi o głosowanie za granicą, generalnie obowiązują te same zasady, co w wyborach do Sejmu.
Wyborca przebywający zagranicą stale lub czasowo może zawnioskować do konsula o wpisanie
do spisu wyborców w danym obwodzie głosowania utworzonym zagranicą (lub zagłosować w takim
obwodzie na podstawie „zaświadczenia o prawie do głosowania”); trzeba jednak pamiętać, że obwody
zagraniczne powołuje się osobno przed każdymi wyborami, nie ma zatem gwarancji, że wszędzie
tam, gdzie można było zagłosować w październiku roku 2023, będzie można zagłosować w czerwcu
2024 roku.
Obywatel polski stale zamieszkały w innym państwie Unii Europejskiej ma oczywiście jeszcze jedną
możliwość – może zagłosować w wyborach do Parlamentu Europejskiego w kraju swojego aktualnego
zamieszkania, wedle reguł w nim obowiązujących i głosując na listy i kandydatów tam konkurujących.
Fundacja im. Stefana Batorego
3
Należy jednak pamiętać, że w wyborach do PE można głosować tylko raz, głosowanie w innym kraju
wyklucza zatem głosowanie w Polsce (w tym w polskich zagranicznych obwodach głosowania).
Kogo się wybiera i jak się głosuje?
W polskich wyborach do Parlamentu Europejskiego wybierzemy 53 posłanki i posłów spośród ogółu
720 deputowanych w kadencji 2024–2029. Prawo unijne wymaga, by wybory miały charakter proporcjonalny,
nie narzucając jednak żadnej konkretnej metody i generalnie dopuszczając bardzo szeroką
interpretację pojęcia „wyborów proporcjonalnych”. W Polsce stosuje się – tak samo jak w wyborach do
Sejmu (jak też i w wyborach samorządowych tam, gdzie są one proporcjonalne) – system „półotwartej
listy” – głosujemy, wskazując na jednego kandydata, a głos ten jednocześnie zalicza się jako głos na
listę, z której wskazany kandydat startował.
Tak więc w wyborach do Parlamentu Europejskiego dostaniemy jedną kartę, na której, dla ważności
głosu, powinniśmy postawić jeden krzyżyk przy nazwisku jednego kandydata.
Jak dzieli się mandaty?
O ile sposób głosowania czy forma karty wyborczej w polskich wyborach do Parlamentu Europejskiego
są analogiczne jak w wyborach do Sejmu, to stosowany w nich sposób podziału mandatów między
listy oraz między okręgi wyborcze nie jest stosowany w żadnych innych wyborach w Polsce.
Dla porównania przypomnijmy rozwiązania obowiązujące w wyborach do Sejmu, sejmików województw,
rad powiatów i rad dużych gmin. W wyborach tych:
• Liczba mandatów obsadzanych w poszczególnych okręgach wyborczych określana jest przed
wyborami proporcjonalnie do liczby mieszkańców okręgu za pomocą specyficznej metody podziału
proporcjonalnego (zdefiniowanej – w identyczny sposób – w przypadku Sejmu w art. 202,
a dla samorządów – w art. 419 Kodeksu wyborczego).
• Mandaty w każdym okręgu osobno dzielone są między poszczególne listy (uwzględniając jedynie
te listy, które przekroczyły próg wyborczy) za pomocą metody d’Hondta.
• W ramach poszczególnych list okręgowych mandaty obsadzane są przez kandydatów w kolejności
wynikającej z liczby głosów oddanych na danego kandydata.
W polskich wyborach do Parlamentu Europejskiego:
• Okręgi wyborcze nie mają przypisanej przed wyborami liczby mandatów do obsadzenia.
• Mandaty dzielone są między partie, które przekroczyły próg wyborczy, za pomocą metody
d’Hondta na podstawie łącznej liczby głosów oddanych na wszystkie listy poszczególnych partii
w skali całego kraju.
• Mandaty przyznane danej partii dzieli się między jej listy okręgowe proporcjonalnie do liczby
głosów oddanych na daną partię w poszczególnych okręgach przy zastosowaniu metody największych
reszt.
• W ramach poszczególnych list okręgowych mandaty obsadzane są przez kandydatów w kolejności
wynikającej z liczby głosów oddanych na danego kandydata.
Próg wyborczy obowiązujący w wyborach do Parlamentu Europejskiego wynosi 5%, podobnie jak
w wyborach do Sejmu RP i w wyborach samorządowych.
Fundacja im. Stefana Batorego
4
Powód zastosowania tak złożonej i nietypowej1 metody podziału mandatów jest następujący: przy
obowiązującym podziale Polski na 13 okręgów wyborczych, średnia liczba mandatów do obsadzenia
w okręgu wynosi niespełna 4,08 mandatu na okręg. Gdyby podział mandatów odbywał się bezpośrednio
w okręgach, zniekształcenia proporcjonalności z konieczności musiałyby być bardzo silne,
a mandaty zwykle uzyskiwałyby tylko dwie największe partie2, ergo proporcjonalność wyborów do Parlamentu
Europejskiego stałaby się fikcją. Podział mandatów miedzy partie w skali całego kraju znosi
ten problem – w istocie wybory do Parlamentu Europejskiego są najbardziej proporcjonalne (a co za
tym idzie – „najbardziej przyjazne” dla mniejszych partii) spośród wszystkich przeprowadzanych w Polsce
wyborów: jednocześnie rozdziela się 53 mandaty, a więc ponaddwukrotnie więcej niż w największym
okręgu wyborczym w wyborach do Sejmu!
A dlaczego, pomimo że mandaty dzieli się w skali kraju, w ogóle stosuje się podział na okręgi? To
z kolei wynika z trzymania się przyjętej w Polsce zasady głosowania „na osobę” – zbyt długie listy kandydatów
mogłyby być nieczytelne dla wyborców (pomijam już nawet trudności techniczne związane
z zaprojektowaniem kart do głosowania), trudno też sobie wyobrazić, żeby wszyscy kandydaci mogli
prowadzić ogólnopolską kampanię wyborczą; pewne znaczenie ma także zaakcentowanie związku
deputowanego z jego regionem. Tak więc zastosowana metoda rozdziału mandatów ma umożliwić
jednoczesne zachowanie rzeczywiście, a nie pozornie proporcjonalnego charakteru wyborów i pozostawienie
rzeczywistej możliwości świadomego wpłynięcia wyborców na personalny skład reprezentacji
popieranej przez nich partii.
Polski system podziału mandatów w wyborach do PE nastawiony jest na osiągnięcie maksymalnej
proporcjonalności podziału mandatów między partie – ale musi się to dziać jakimś kosztem. Jest nim
akceptacja mniej doskonałej proporcjonalności podziału mandatów między okręgi; hipotetycznie
możliwe jest nawet, że któryś z okręgów nie obsadzałby ostatecznie żadnego mandatu (choć zdarzenie
takie w historii polskich wyborów do PE nigdy się nie zaszło i ogólnie wydaje się bardzo mało
prawdopodobne). Jest to sytuacja odwrotna, jak w przypadku wyborów do Sejmu (i wyborów samorządowych),
gdzie system gwarantuje pełną proporcjonalność podziału mandatów między okręgi3,
ale dzieje się to kosztem proporcjonalności podziału mandatów między partie. W wyborach do Sejmu
partia, która przekroczy pięcioprocentowy próg wyborczy (a więc, biorąc pod uwagę jedynie zasadę
proporcjonalności, mogłaby oczekiwać ponad 20 mandatów), nie ma gwarancji, że jakiekolwiek
mandaty otrzyma, a zwykle otrzymuje ich zaledwie kilka lub kilkanaście; w wyborach samorządowych
sytuacje, że partia przekraczająca próg wyborczy nie uzyskuje żadnego mandatu w sejmiku lub radzie
powiatu, zdarzają się regularnie4.
Stosowana w wyborach do Parlamentu Europejskiego reguła łącząca podział mandatów między
partie i między okręgi ma jeszcze jedną zaletę – nie wymaga osobnego wprowadzania „korekty
1 Co nie znaczy, że niespotykanej: w istocie metoda ta jest bardzo zbliżona do metody proporcjonalnego podziału mandatów
obowiązującej w wyborach do niemieckiego Bundestagu.
2 Efekt ten byłby oczywiście wzmacniany przy wykorzystaniu do podziału metody d’Hondta, ale nawet przy wykorzystaniu
metody bardziej przyjaznej mniejszym ugrupowaniom, jak metoda Sainte-Laguë lub metoda największych reszt, przy bardzo
niewielkich okręgach wyborczych mniejsze partie zostałyby wyeliminowane przez samo działanie „progów naturalnych”
związanych z wielkością okręgu.
3 A ściślej – gwarantowałby, gdyby prawo było przestrzegane, a Sejm realizował postulaty Państwowej Komisji Wyborczej
dotyczące „korekty demograficznej”; w przypadku wyborów samorządowych, gdzie obowiązuje pewien automatyzm
wprowadzania korekt podziału mandatów między okręgi, problemu tego nie ma.
4 W szczególności dotyczy to 11 z 16 sejmików po wyborach 2024 roku. Nawet w najmniejszym sejmiku 5% głosów – licząc
proporcjonalnie – powinno przekładać się na co najmniej jeden mandat, a był w 2024 roku przypadek, że nie uzyskała mandatu
w sejmiku partia, której z czystej proporcji głosów przypadało ponad 2,5 mandatu.
Fundacja im. Stefana Batorego
5
demograficznej”, która, jak pamiętamy, pomimo wymogów prawa i wniosków PKW nie była uchwalona
przez żaden z Sejmów trzech minionych kadencji. Nawet jeśli uzyskany w jej wyniku podział mandatów
między okręgi odchyla się od podziału ściśle proporcjonalnego, to błędy te nie mają charakteru
systematycznego i wynikają jedynie z niemożności jednoczesnej optymalizacji podziałów na wszystkich
wymiarach (między partie w skali kraju, między partie w okręgach, między okręgi w skali kraju),
a nie z zaniechania
Dlaczego 53 mandaty?
W kadencji 2024–2029 Polsce przypadną 53 spośród łącznej liczby 720 mandatów w Parlamencie Europejskim.
Dlaczego akurat tyle – czy stoi za tym jakaś obiektywna reguła?
Odpowiedź na powyższe pytanie jest, niestety, negatywna, choć oczywiście nie do końca. Podział
mandatów między państwa członkowskie UE został zaproponowany przez Komisję Europejską w lipcu
2023 roku, zaakceptowany (zdecydowaną większością głosów) przez Parlament Europejski we
wrześniu i ostatecznie wprowadzony przez Radę Unii Europejskiej decyzją nr 2023/2061 z 22 września
2023 roku. Traktat o Unii Europejskiej wymaga, by delegacje narodowe w PE liczyły od 6 do nie
więcej niż 96 osób, przy łącznej liczebności Parlamentu Europejskiego nie większej niż 750 deputowanych,
oraz by podział miał charakter „degresywnie proporcjonalny”. Czym jest „degresywna proporcjonalność”?
Tego prawo unijne nie definiuje, ale przyjmuje się, że oznacza ona co najmniej, że
państwo o większej populacji powinno do PE wysyłać delegację nie mniejszą niż państwo mniejsze,
ale jednocześnie liczba mieszkańców przypadająca na jednego posła w państwie mniejszym powinna
być mniejsza niż w państwie większym (czyli by proporcja liczby posłów do liczby mieszkańców
była większa w państwie mniejszym)5. I tak wedle wprowadzonego podziału, Niemcy z populacją
ponad 84 mln mieszkańców mają delegację liczącą 96 deputowanych (niecałe 879 tys. mieszkańców
na posła), Polska z niespełna 37 mln mieszkańców i 53 deputowanymi charakteryzuje się współczynnikiem
„mieszkańcy/posłowie” na poziomie ok. 788 tys., zaś niewielka Litwa (2,9 mln mieszkańców
i 11 deputowanych) – już tylko niespełna 260 tys. Tyle że różnych możliwych podziałów „degresywnie
proporcjonalnych” (jeśli nie uściśli się tego pojęcia) jest bardzo, bardzo wiele. Nie oznacza to jednak,
że Komisja Europejska mogła zaproponować podział radykalnie różny od wprowadzonego – podział
mandatów, podobnie jak we wszystkich wcześniejszych wyborach, był przedmiotem politycznego
kompromisu zawartego przez wszystkie państwa członkowskie – co oznacza, że najwyżej minimalnie
mógł odbiegać od podziałów dawniejszych.
Czy należałoby to zrobić inaczej? Nie będę tu omawiał całej historii tego problemu, przywołam tylko
kilka jej momentów. Postulaty wprowadzania reguły podziału mandatów (ściśle operacjonalizującej
ogólną zasadę „degresywnej proporcjonalności” i pozwalającej wyeliminować na przyszłość element
politycznego przetargu) formułowane były od bardzo dawna. Na poziomie samego Parlamentu Europejskiego
pierwszą taką próbę podjęto już w rezolucji z 10 czerwca 1992 roku. Dwadzieścia pięć lat
później, w sprawozdaniu Komisji Spraw Konstytucyjnych PE z 2 października 2007 roku padło stwierdzenie,
że „idealną alternatywą [dla każdorazowych negocjacji politycznych] byłoby uzgodnienie niekwestionowanego
wzoru matematycznego degresywnej proporcjonalności, który zapewniłby nie
tylko rozwiązanie dla obecnego przeglądu, ale także dla przyszłych rozszerzeń lub modyfikacji spowodowanych
zmianami demograficznymi”. A w przywoływanej wcześniej decyzji Rady Europejskiej wprowadzającej
podział mandatów na lata 2024–2029 zawarty jest również punkt głoszący, że „do końca
2026 r. i przed przedstawieniem wniosku w sprawie swojego składu Parlament Europejski powinien
5 Należy jednak zaznaczyć, że obowiązujący podział mandatów w PE w kilku przypadkach nie spełnia nawet tych wymogów.
zaproponować obiektywną, sprawiedliwą, trwałą i przejrzystą metodę podziału miejsc, wdrażającą zasadę degresywnej proporcjonalności, bez uszczerbku dla prerogatyw instytucji wynikających z Traktatów. Taka metoda powinna gwarantować zrównoważoną maksymalną liczbę członków Parlamentu Europejskiego, z uwzględnieniem wpływu ewentualnych przyszłych zmian”.
Czy takie metody istnieją? Jak najbardziej6. A czemu nie zostały dotąd wprowadzone? Właśnie dlatego, że jako metody obiektywne musiałyby doprowadzić do nieco większych zmian podziału, usunąć skutki stosowania różnych historycznych „parytetów” i kompromisów (np. trudno obiektywnie uzasadnić tak dużą różnicę między wielkością delegacji Niemiec a następnej Francji czy między delegacjami Włoch i Hiszpanii).
Ciekaw jestem, co o tej kwestii sądzą polscy kandydaci do Parlamentu Europejskiego? Bo przecież po to, by rozwiązywali takie problemy, wysyłamy ich do Strasbourga i Brukseli.
Jacek Haman – dr hab., kierownik Katedry Modeli Formalnych i Metod Ilościowych w Socjologii na Wydziale Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Członek Zespołu Ekspertów Wyborczych Fundacji im. Stefana Batorego.